Stiamo spendendo i soldi della politica di coesione europea?

Quando si parla di soldi che arrivano dall’Unione Europea è un po’ come camminare sulle uova.

Oltre a dover essere precisi e ad avere a che fare con una mole di dati enormi, c’è anche il rischio che qualunque cosa si scriva possa essere strumentalizzata per scopi politici: se dici che si spendono male i soldi potrebbe seguirne un attacco alle amministrazioni locali e regionali.

Se dici che i soldi si spendono lentamente potrebbe seguirne un attacco alle istituzioni nazionali o europee, a seconda dell’agenda di chi parla.

Qui cerchiamo di fare il punto su una questione cruciale che riguarda la politica di coesione: i soldi vengono effettivamente spesi, in Italia?

Uno dei motivi per cui è importante parlare della politica di coesione (europea e nazionale) è che riguarda un consistente ammontare di denaro. Per esempio, l’Unione Europea garantisce all’Italia per i sette anni che vanno dal 2021 al 2027 nell’ambito della politica di coesione europea 42,7 miliardi di euro.

Sono frutto di un accordo che si chiama accordo di partenariato.

Se si vuole avere un quadro complessivo della politica di coesione in Italia, a questi 42,7 miliardi vanno poi sommati anche i fondi nazionali e i co-finanziamenti nazionali ai fondi europei.

Si arriva così a un totale di poco più di 143 miliardi di euro, sempre per il settennato 2021-2027.

Un altro motivo per cui è importante lavorarci è l’obiettivo della politica di coesione: mitigare le differenze tra le aree più “sviluppate” e quelle con meno risorse.

Per dirla con la dicitura ufficiale, questi soldi devono essere usati per promuovere «la coesione economica, sociale e territoriale», con «un’attenzione speciale rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, quali le regioni più settentrionali con bassissima densità demografica nonché le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna».

Prima ancora di chiederci come vengono spesi questi soldi dovremmo fare un’analisi preliminare: vengono effettivamente spesi in tempo? È importante chiederselo perché quando vengono stanziati fondi europei, quei soldi vanno impiegati entro una certa scadenza.

Nel ciclo di politica di coesione dal 2007 al 2013 su OpenCoesione risultano monitorati al momento (gennaio 2024) 60,4 miliardi di euro spesi a fronte dei 75,7 disponibili. Nel ciclo che va dal 2014 al 2020 a fronte di 125,7 miliardi disponibili fra risorse nazionali e europee, ne risultano monitorati 59,2 (dato aggiornato al 18 gennaio 2023 secondo il sito di Open Coesione): ci sono varie ragioni per questo, fra cui il fatto che ad un certo punto, tra il 2020 e 2021 l’Italia ha ricevuto più di 14 miliardi aggiuntivi nell’ambito di React-EU, una iniziativa legata alla pandemia. Ricevere più fondi rende più complicato spenderli.

È importante notare che questi monitoraggi riguardano tutti i fondi della politica di coesione: sia quelli europei sia quelli nazionali.

Il ciclo attuale della politica di coesione (2021-2027), pur essendo iniziato già da tre anni, sembrerebbe essere molto indietro.

Secondo il monitoraggio del sito di OpenCoesione sono stati spesi solamente 189,5 milioni di euro quando si è ampiamente superata la prima metà del ciclo.

Cosa sta succedendo?

La difficoltà a spendere il denaro pubblico sembra un paradosso ma è un fenomeno noto.
Per questo motivo, i termini ultimi di spesa sono diventati flessibili, col tempo: i vari settennati non si chiudono formalmente nell’anno indicato. Anzi.

I pagamenti per i progetti del primo ciclo sono stati resi ammissibili fino alla fine del 2015, secondo una regola che è stata chiamata n+2, con riferimento al fatto che di fatto si prorogava di due anni il termine ultimo per poter portare a compimento i progetti. Per alcuni di questi, inoltre, si è deciso che potessero essere completati nel settennato successivo. Perché queste proroghe?

Perché, contrariamente a quanto si potrebbe immaginare, spendere soldi pubblici non è affatto facile.

Come se non bastasse, il 2020 è stato un anno particolarmente complicato a causa della pandemia da Covid-19: era anche l’anno di chiusura del secondo settennato. Così, la regola n+2 in questo caso è diventata n+3: significa 3 anni di proroga per portare a termine i progetti, che avrebbero dovuto essere chiusi entro dicembre del 2023.

Ma nel frattempo, a rallentare le cose, è arrivata anche la guerra in Ucraina.

Così, molti progetti in chiusura si sovrappongono con altri in apertura. Valutarli diventa un’operazione complessa e bisogna essere cauti prima di rilevare con certezza un problema. Uno dei modi che abbiamo a disposizione per farlo è il concetto di tasso di assorbimento.

Il tasso di assorbimento, in relazione ai fondi della politica di coesione dell’Unione Europea, è un indicatore che misura l’effettivo utilizzo dei fondi assegnati a un programma, un progetto o una regione in un determinato periodo di tempo.

In altre parole, indica la percentuale di fondi che sono stati effettivamente spesi rispetto al totale dei fondi disponibili.

Questo numero è particolarmente importante per valutare l’efficacia e l’efficienza dell’impiego dei fondi europei. Un alto tasso di assorbimento indica una certa capacità di utilizzare fondi.

Condizione necessaria (ma di per sé non sufficiente) per far sì che i progetti finanziati, raggiungano gli obiettivi fissati. 

Un basso tasso di assorbimento, invece, indica ritardi e può suggerire problemi nell’attuazione dei progetti, inefficienze amministrative o difficoltà nell’adattare i programmi alle esigenze locali.

Il calcolo del tasso di assorbimento può variare a seconda del contesto specifico, ma generalmente è calcolato come il rapporto tra i fondi effettivamente spesi (o impegnati) e il totale dei fondi assegnati per un certo periodo di programmazione.

Attenzione: la valutazione è meramente quantitativa.

Alto tasso di assorbimento non significa che i soldi siano stati spesi bene.

Basso tasso di assorbimento, allo stesso modo, non significa che i soldi siano stati spesi male.

La valutazione della qualità richiede altri discorsi ed è ancor più complessa. Quel che è certo è che meno fondi si usano, meno possibilità si hanno di incidere significativamente sulle disuguaglianze che i fondi di coesione dovrebbero contrastare.

Anche se abbiamo già capito che spendere soldi pubblici non è un’impresa semplice, c’è di mezzo un’altra complicazione: la possibilità di riprogrammazione dei fondi.

La politica di coesione dovrebbe essere strutturale. Dovrebbe cioè potersi sviluppare con una programmazione ampia, che potremmo definire almeno di medio periodo. Però poi ci sono le crisi.

E cosa succede in presenza di una crisi?

Che se ci sono tanti soldi da spendere si vorrebbero poter spendere per fronteggiare quella determinata crisi.

Negli ultimi anni, più volte agli stati membri è stata data la possibilità di riprogrammare i fondi della politica di coesione. Durante il Covid-19 per le misure di contrasto alla pandemia, all’inizio della guerra Ucraina per l’accoglienza dei rifugiati; infine, nel 2022-23 con il piano SAFE per fronteggiare la crisi energetica.

L’Italia, in quest’ultima fase di riprogrammazione ha stanziato 1,5 miliardi di euro, soprattutto di sostegno alle famiglie in difficoltà per l’aumento delle bollette di energia elettrica e gas.

Poco va per le imprese, per complicazioni dovute ai de minimis per gli aiuti di stato. 

Indubbiamente, ci dicono funzionari della Commissione, la riprogrammazione ha aiutato concretamente delle persone in forte difficoltà.

Ma al tempo stesso si è speso meno su altro – l’efficientamento, le energie rinnovabili, per esempio.

E le spese in emergenza non creano le condizioni per evitare o almeno per prevenire altre crisi in futuro. Insomma, sembra proprio un circolo vizioso.

Queste idee  sono ampiamente sostenute da numeri e analisi. A dicembre 2023 è stato pubblicato uno studio europeo che riguarda il ciclo 2014-2020 messo a confronto con il ciclo 2007-2013.  

A differenza dei dati che si trovano sul sito di OpenCoesione, questo studio riguarda solamente i fondi europei e non quelli nazionali.

L’Italia è fra gli stati al di sotto della media Ue (89 per cento) in termini di tasso di assorbimento, con un dato che, per l’ultima programmazione, si ferma al 70 per cento (rilevazione dell’agosto 2023).

Certo, il nostro Paese è storicamente uno di quelli che riceve la quantità più elevata di fondi, ma le cose sono peggiorate dal primo al secondo ciclo.

Le criticità individuate sono:

• Difficoltà nella riprogrammazione dei fondi;– iniziative avviate per mitigare crisi hanno ridotto la domanda di fondi della politica di coesione;
• Incertezze dovute a un disallineamento tra la legislazione UE e quella nazionale in materia di appalti; in relazione al 2021-2027, l’applicazione di DNSH (l’acronimo sta per Do No Significant Harm. È un approccio che prevede che gli interventi non arrechino nessun danno significativo all’ambiente) e la verifica della resilienza climatica sono una fonte di ulteriore incertezza;
• La complessità delle regole UE, ad esempio le regole sulla concorrenza, può penalizzare il sostegno ad alcuni tipi di imprese, come le medie imprese;
• Problemi di attuazione con progetti infrastrutturali e di opere pubbliche;
• Problemi di capacità economica/finanziaria e amministrativa delle amministrazioni locali.

Questo fenomeno è confermato anche da altre relazioni, europee e italiane. Già nel 2022, Nel 2022, l’Ottava relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale  della Commissione europea sottolineava che, nonostante investimenti che proseguono dal 1994, in Italia «l’attesa riduzione dei divari tra le regioni non si sia verificata, e che, al contrario, dimostri una tendenza all’aumento delle disparità» 

Quella realizzata a febbraio 2023 dal Ministro per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e il PNRR conferma la tendenza del passato.

Anche se questi problemi erano già presenti e anche se pare essere fisiologico che i primi anni di un settennato vadano più a rilento, la situazione non è mai stata come la vediamo adesso.

Abbiamo cercato di analizzarla, anche grazie all’aiuto di funzionari che si occupano di questioni legate alla politica di coesione europea, per capire cosa stia succedendo adesso, sapendo che i progetti del nuovo settennato sono praticamente fermi.

Alle ragioni che abbiamo già visto se ne aggiungono altre.

Molti beneficiari si trovano nella situazione di dover finire i progetti del settennato precedente.

Potevano farlo entro il 31 dicembre 2023, hanno beneficiato delle possibilità di proroghe e in alcuni casi delle riprogrammazioni, ma quei soldi li devono spendere.

La loro priorità, dunque, è finire questi progetti per evitare di perdere soldi su progetti già iniziati: a quel che succederà nel 2028 (o 2030, perché evidentemente ci aspettiamo che le proroghe di tipo “n+” continuino) penseranno poi.

Spesso i beneficiari finali di questi fondi – o comunque le istituzioni che devono occuparsene di fatto – sono i comuni. I quali sono già sotto stress perché devono anche spendere i soldi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

In una situazione in cui ci sono capacità amministrative non sempre di alto profilo per molte ragioni – banalmente: lavorare con i fondi europei è difficile, occorre formazione e impegno – i Comuni rischiano di diventare un collo di bottiglia per la spesa. Senza particolari colpe, ovviamente.   

Allora sarebbe meglio accentrare?

Dipende.

Il Ministro per gli Affari europei, per le politiche di coesione e per il PNNR Raffaele Fitto ha annunciato più volte cambiamenti da quando si è insediato il governo Meloni nel 2022.

E in effetti, alcuni, li ha anche attuati.

Il primo problema, però, è che tutte le volte che ci sono cambiamenti di governance le spese non solo si rallentano ma addirittura si bloccano: è naturale. In assenza di regole certe come si fa a procedere?

Fra questi cambiamenti, il Ministro Fitto sta cercando di centralizzare la politica di coesione. La Commissaria Ue alla coesione Elisa Ferreira sembrerebbe in disaccordo con questa linea. Così, Fitto ha cominciato dalle risorse nazionali. con questa linea.

Ora, ogni regione, per ottenere la quota che le spetta del Fondo sviluppo e coesione (Fsc), deve firmare con la Presidenza del Consiglio un accordo di coesione dettagliando tutti i progetti che intende finanziare con quelle risorse. Come dicevamo,  questi accordi riguardano i fondi nazionali e non i fondi europei.

Ma la loro implementazione ha dei ricaschi anche sulla velocità di spesa di quelli europei: i soggetti che se ne occupano, infatti, sono sempre gli stessi, non lavorano a compartimenti stagni. 

Al momento (18 gennaio 2024) risultano firmati gli accordi con Liguria – la prima – Marche, Lazio, Veneto, Piemonte, Lombardia ed Emilia-Romagna. Le domande sono tante: quali saranno i tempi di firma per le altre regioni? Cosa accadrà con quelle del Sud Italia che beneficiano di maggiori quantità di fondi? Il Ministero garantirà maggiore rapidità nella gestione dei fondi senza andare a scapito della qualità della spesa? Quest’ultimo è, probabilmente, il capitolo interessante ma anche quello più complesso.

Nei cinque casi analizzati dal rapporto sul tasso di assorbimento dei fondi di coesione (Polonia, Italia, Spagna, Bulgaria, Croazia e Malta), comunque, non c’è evidenza che la centralizzazione della gestione dei fondi sia garanzia di alti tassi di assorbimento. La Polonia, che riceve l’ammontare più significativo dei fondi, ha il tasso di assorbimento più alto e un sistema regionalizzato.

La Bulgaria, che ha una performance bassa ha un sistema centralizzato.

Non possiamo dire che l’Italia spenda “poco” in generale. Eppure sappiamo che l’Italia assorbe i fondi di coesione al di sotto della media europea. La politica di coesione europea è un oggetto complesso: senza attenzione rischia di subire, tra carenze strutturali storiche, emergenze e cambiamenti continui, un depotenziamento notevole rispetto ai propri obiettivi.

Il risultato?

Difficile da prevedere.

Sappiamo che i cittadini già ora fanno fatica a vedere quel che di positivo avviene nei territori proprio grazie alla politica di coesione europea. È facile supporre che ulteriori ritardi e vincoli possano portare ancora più confusione, rendere inefficaci le strategie di medio e lungo periodo e addirittura, in uno scenario deteriore, minare ulteriormente la fiducia nelle istituzioni.

Oltre alla velocità di spesa, che da sola significa poco, sono importanti anche altri elementi.

Primo: la programmazione della spesa. Anche se è normale che all’inizio di un periodo di spesa ci siano dei ritardi in partenza, bisognerebbe evitare l’impennata a rincorrere le scadenze.

Secondo: la qualità della spesa.

Terzo: l’impatto che hanno i fondi spesi sul territorio.

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